Bolivia: Las autonomías en declive

Diego Ayo

El reconocimiento legal de las autonomías se enfrenta a medidas centralizadoras.

Bolivia ha logrado promulgar una nueva Constitución elaborada en el marco de la Asamblea Constituyente de 2009, la primera en la historia del país. En ella quedan plasmados audaces cambios, entre los que destaca el reconocimiento a las autonomías: departamentales, regionales, municipales e indígenas. Este avance, sin embargo, se enfrenta hoy a una tendencia a la reconcentración del poder. Una tendencia autoritaria que, pese al reconocimiento legal de las autonomías, impide su despliegue en la práctica.

Los hechos antidemocráticos se imponen a la democratizadora letra constitucional. Una muestra de ello ha sido la disposición de marzo de 2011 del gobierno del Presidente Evo Morales referida a la necesidad de que los cambios en los presupuestos autonómicos estén sujetos a la aprobación de la Asamblea Legislativa Plurinacional. Nada hay más recentralizador que esta medida.

En el ámbito de las autonomías, y siguiendo lo dispuesto por la nueva Constitución de 2009, se han dado cinco grandes avances. En primer lugar, se quebró el monopolio legislativo y, a partir de ello, empezó el  tránsito de un modelo de estado unitario a otro compuesto o descentralizado. Las autonomías departamentales fueron finalmente reconocidas.

En segundo lugar, la autonomía municipal fue reconocida a un nivel jerárquico similar al del resto de las autonomías. Se propició, por ende, un modelo tri-territorial de autonomías —similar al brasileño. Los municipios tienen hoy la facultad de legislar. En tercer lugar, las autonomías indígenas se crearon para promover el enriquecimiento de la democracia boliviana, compuesta por democracia representativa, democracia directa y, en especial, democracia étnica o comunitaria. En cuarto lugar, se generaron mecanismos de democracia  asociativa o de poder compartido en las asambleas legislativas nacionales y departamentales, a partir del reconocimiento de curules indígenas permanentes, en los que la elección de representantes sigue los códigos propios de los pueblos indígenas existentes.

Y, finalmente, se inició la apertura, aun tenue, de las autonomías regionales (un espacio entre el departamento y el municipio), que podría dar lugar a un delineamiento territorial nacional diferente en el  futuro inmediato.

El péndulo descentralizador

Este avance democratizador, sin embargo, se enfrenta a una realidad menos benévola, ya comentada. Es un nuevo embate contra la descentralización en lo que ha sido una dinámica de péndulo en el proceso: de fases de auge a fases de declive.

En la fase de declive de 2010 en adelante, se delega a un actor central, la  Asamblea Legislativa Plurinacional, la facultad de decidir asuntos de índole regional, ajenos a sus propios  desafíos y obligaciones. De este modo, la reconcentración del poder, y, con ello, la pérdida de relevancia de las autonomías, se hace patente. Las autonomías municipales denuncian un discurso carente de contenido, algo propio de una política mediático-propagandística.

Cuadro 1
Fases de auge y declive de la descentralización en Bolivia, 1994-2011

Fuente: Elaboración del autor.

En efecto, esta medida de recentralización es con seguridad sólo un engranaje menor de una gran maquinaria centralista colmada de otros movimientos fiscales que seirán (y se están) haciendo reales: retardos en la distribución a gobiernos autonómicos; boicot a la capacidad crediticia municipal (se sabe que un crédito del Banco Interamericano de Desarrollo destinado al Gobierno Municipal de La Paz fue denegado por el Ministerio de Finanzas); y disminución de los recursos y su consecuente recentralización (algo que también vimos ya con la Renta Dignidad, que se dedujo de los fondos departamentales), entre otras.

Además, la dotación de servicios públicos no pretende ser compartida por el gobierno central. Éste sabe a ciencia cierta que la facultad autonómica de proveer servicios a la población (con cierta discreción) merma su propia presencia. Le resta votos. Por ello, hay que restarles poder y ese mismo dinero que lo distribuya mejor el presidente, o, en su defecto, el alcalde, pero ya amarrado de manos por la Asamblea, amarrada, a su vez, por el presidente. Es decir, el modelo autonómico se orienta a la consolidación de un modelo de monopolio patrimonial: el gobierno central como único dotador de servicios. Un solo beneficiado por la ciudadanía: el partido oficialista.

En última instancia, la burocracia se extenderá inexorablemente. Es difícil creer que, con el mismo personal, el Ministerio de Autonomía se va a encargar de velar por las modificaciones que se hagan. Ya vimos a lo largo de década y media de participación popular que estas reparticiones nunca se dotaron para cubrir los requerimientos ediles mínimos, menos lo van a hacer ahora, a no ser que se incremente el cupo de funcionarios. Resultado: la burocracia se hace más extensa y posiblemente menos meritocrática.

Frente a la situación actual se debe plantear un pacto político-fiscal que defina de una vez las prioridades del gobierno central, el margen de maniobrabilidad fiscal que tendrán las autonomías, y, siguiendo el espíritu de la Constitución, consolide esta reforma tan peleada. Lo contrario será fomentar una revolución sin cambio. Lo mismo de siempre, aunque en versión extrema, se repetirá inexorablemente: más centralismo, con todas las taras patrimoniales que lo acompañan.

Diego Ayo tiene un doctorado en Ciencias Políticas del Instituto Ortega y Gasset. Actualmente es Profesor en la Universidad Mayor de San Andrés, La Paz. Escribe regularmente en su blog www.entrevistador.ya.st.